Ab dem 1. Oktober 2023 gelten für Einführer bestimmter Waren wie Zement, Strom, Düngemittel, Eisen und Stahl, Aluminium, Wasserstoff und deren Veredelungserzeugnisse in das Zollgebiet der Europäischen Union neue Pflichten nach dem CO2-Grenzausgleichsmechanismus nach der Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems (Carbon Border Adjustment Mechanism – „CBAM“). Zu diesem Zeitpunkt werden die Berichtspflichten wirksam, die in der Übergangsphase bis zum Ende des Jahres 2025 zunächst die hauptsächlich relevanten Anforderungen für entsprechende Importwaren darstellen und deren Nichterfüllung mit empfindlichen Sanktionen bewehrt ist.
Als Pendant zum Europäischen Emissionshandel („EU-ETS“) hat die Europäische Union im Rahmen des Europäischen Grünen Deals den CO2-Grenzausgleichsmechanismus auf den Weg gebracht. Ziel des CBAM ist es, die Verlagerung von Treibhausgasen in das Nicht-EU-Ausland zu verhindern (sog. Carbon Leakage) und damit den Weg in eine klimaneutrale Zukunft zu ebnen. Um dies zu erreichen, soll für bestimmte importierte Waren aus energieintensiven Sektoren der gleiche CO2-Preis gezahlt werden, welcher im Rahmen des EU-ETS für EU-Waren anfallen würde. Die Mechanismen werden schrittweise wirksam. Die ersten Pflichten gelten nun ab dem 1. Oktober 2023. Ab diesem Zeitpunkt sind in einer Übergangsphase Berichtspflichten zu erfüllen bis schließlich ab dem 1. Januar 2026 die erfassten Waren nur noch mit einer CBAM-Zulassung in das Zollgebiet der Union eingeführt werden dürfen.
I. Hintergrund
Seit 2005 ist der EU-ETS ein zentrales Instrument in der Klimapolitik und verfolgt das Ziel, die Klimagasemissionen in der Europäischen Union zu senken, indem Unternehmen weniger fossile Energien verbrennen und damit klimaschädliche Treibhausgase verringern sollen. Der EU-ETS ist nach dem Cap-and-Trade-Prinzip ausgestaltet: Das Cap (die Obergrenze) gibt vor, welche Gesamtmenge an Treibhausgasen von Kraftwerken und Industriebetrieben in der Europäischen Union emittiert werden dürfen. Festgelegt wird die Gesamtmenge von der Europäischen Kommission und entspricht der Summe der Emissionsberechtigungen. Um das Ziel der Klimaneutralität bis 2050 zu erreichen, wird die Obergrenze kontinuierlich verkleinert. Unternehmen müssen je ausgestoßene Tonne CO2-Äquivalent eine solche Emissionsberechtigung erwerben; entweder durch Kauf oder Ersteigerung an einer europäischen Börse. Zudem haben Unternehmen die Möglichkeit, mit nicht benötigten Emissionsberechtigungen zu handeln (trade).
Bereits im Zeitpunkt der Einführung des EU-ETS bestand das Risiko, dass energieintensive Industrien in das Nicht-EU-Ausland verlagert werden, um die strenge europäische Klimapolitik und den Erwerb der erforderlichen Emissionsberechtigungen zu umgehen (sog. Carbon Leakage). Diesem Phänomen des Carbon Leakage wurde durch die Zuteilung kostenloser Zertifikate in energieintensiven Sektoren entgegengewirkt. Die kostenlosen Zertifikate werden nun allerdings schrittweise gekürzt und bis 2034 vollständig eingestellt, um das gesetzte Klimaziel zu erreichen. Damit das EU-ETS nicht durch eine Verlagerung von Treibhausgasen in Nicht-EU-Länder umgangen wird, soll der CBAM sicherstellen, dass nicht nur Carbon Leakage entgegengewirkt, sondern auch die globalen CO2-Emissionen verringert werden
(Art. 1 Abs. 1 CBAM-VO). Unternehmen müssen deshalb für die Emissionen bestimmter eingeführter Waren den gleichen CO2-Preis zahlen, welcher nach dem EU-ETS anfallen würde. Schließlich sollen dadurch Wettbewerbsnachteile für EU-Waren ausgeglichen werden.
II. Welche Sektoren sind davon betroffen?
Der CBAM gilt für die Einfuhr von Waren wie Zement, Strom, Düngemittel, Eisen und Stahl, Aluminium, Wasserstoff und deren Veredelungserzeugnisse in das Zollgebiet der Union (Art. 2 Abs. 1 CBAM-VO). Für die Zwecke der Identifizierung der genannten Waren gilt die CBAM-VO nur für diejenigen, die unter die in Anhang I abschließend aufgeführten Codes der Kombinierten Nomenklatur („KN-Codes“) fallen (Anhang I Nr. 1 CBAM-VO). Diese EU-einheitliche Warenkennzeichnung dient dem gemeinsamen Zolltarif. Waren, deren achtstellige KN-Codes nicht in Anhang I aufgeführt werden, sind folglich vom Anwendungsbereich ausgeschlossen. Alle Importeure der Güter sind betroffen, insbesondere für jene aus Entwicklungsländern gelten keine Ausnahmen oder Preissenkungen (Art. 30 Abs. 2 lit. f CBAM-VO). Ausnahmen bestehen lediglich für Sendungen, die einen Wert von EUR 150 nicht übersteigen, für Waren im Wert von bis zu EUR 150, die sich im persönlichen Gepäck von Reisenden befinden und für im Rahmen militärischer Aktivitäten zu befördernde oder zu verwendende Waren
(Art. 2 Abs. 3 CBAM-VO).
III. Ab wann ist der CBAM anwendbar?
Ab dem 1. Oktober 2023 ist der CBAM mit einem zeitlich gestaffelten Pflichtenprogramm anwendbar (Art. 32 CBAM-VO). Zunächst besteht lediglich die Pflicht, jedes Quartal einen Bericht zu erstellen (Art. 35 Abs. 1 CBAM-VO), der nach der entsprechenden Durchführungsverordnung (EU) 2023/1773 vom 17. August 2023 („Durchführungs-VO“) folgende Angaben enthalten muss:
- Aufzählung Gesamtmenge jeder Warenart in Megawattstunden bei Strom und in Tonnen bei anderen Waren, aufgeschlüsselt nach den Anlagen, die die Waren im Ursprungsland herstellen (Art. 35 Abs. 2 lit. a VO) sowie zur Identifizierung den KN-Code der Waren gem. Art. 3 Abs. 1 lit. b der VO (EWG) 2658/87 (Durchführungs-VO; Anhang I der CBAM-VO).
- Tatsächliche gesamte graue Emissionen in Tonnen CO2e-Emissionen pro Megawattstunde Strom oder, bei anderen Waren, in Tonnen CO2e-Emissionen pro Tonne jeder Warenart (Art. 35 Abs. 2 lit. b CBAM-VO); dabei sind das Ursprungsland der importieren Waren, die Anlage, in der sie hergestellt wurden, die verwendeten Produktionswege, für Stahlerzeugnisse die Kennnummer des Stahlwerkes und die spezifischen direkten Emissionen der Waren, die durch Umrechnung der zugeordneten direkten grauen Emissionen der Produktionsprozesse in spezifische Emissionen der Waren in CO2e pro Tonne zu ermitteln sind, anzugeben (Art. 3 Abs. 2 Durchführungs-VO).
- Gesamte indirekte Emissionen (Art. 35 Abs. 2 lit. c CBAM-VO); dabei sind Angaben zu machen zum Stromverbrauch, ob tatsächliche Emissionen oder Standardwerte gemeldet werden, zum entsprechenden Emissionsfaktor, zur Menge der spezifischen indirekten Emissionen, die durch Umrechnung der zugewiesenen grauen indirekten Emissionen der Waren in CO2e pro Tonne ermittelt wird (Art. 3 Abs. 3 Durchführungs-VO).
- CO2-Preis, der in einem Ursprungsland für die mit den eingeführten Waren verbundenen grauen Emissionen entrichtet werden muss, wobei jede verfügbare Ausfuhrerstattung oder andere Form von Ausgleich zu berücksichtigen ist (Art. 35 Abs. 2 lit. d CBAM-VO).
Die Berichtspflicht besteht lediglich während der Übergangsperiode bis zum 31. Dezember 2025. In diesem Zeitraum sind die Berichte spätestens einen Monat nach Ende des Quartals dem hierfür eingerichteten CBAM-Übergangs-Register zu übermitteln (Art. 8 Abs. 1, Art. 10 Durchführungs-VO). Ab dem 31. Dezember 2024 können Unternehmen einen Antrag auf Erteilung einer Zollgenehmigung stellen. Bei Zulassung wird dem CBAM-Anmelder der Zugang zu seinem Konto im CBAM-Register gewährt (Art. 16 Abs. 2 CBAM-VO). Zudem können Betreiber einer in einem Drittland befindlichen Anlage eine Registrierung beantragen (Art. 10 Abs. 1 CBAM-VO). Zertifikate müssen in der Übergangsperiode bis Ende 2025 noch nicht abgegeben werden. Eine finanzielle Kompensation erfolgt somit erst mit dem Start der Implementierungsphase am 1. Januar 2026. Ab diesem Zeitpunkt können die aufgeführten Waren nur mit einer erforderlichen CBAM-Zulassung in das Zollgebiet der Union eingeführt werden.
IV. Wie können mit Eintritt der Implementierungsphase CBAM-Zertifikate erworben werden und zu welchem CO2-Preis
Die CBAM-Zertifikate werden von den Mitgliedstaaten über eine gemeinsame zentrale Plattform, welche die Kommission einrichtet und verwaltet, an zugelassene CBAM-Anmelder mit Sitz in dem jeweiligen Mitgliedstaat verkauft und auf deren Konto im CBAM-Register gebucht (Art. 20 Abs. 1 CBAM-VO). Der Preis der CBAM-Zertifikate berechnet sich nach dem durchschnittlichen Wochenpreis für EU-ETS-Zertifikate und wird von der Kommission auf der gemeinsamen Plattform festgelegt (Art. 21 CBAM-VO).
Ab 2027 gibt der zugelassene CBAM-Anmelder bis zum 31. Mai jeden Jahres über das CBAM-Register eine Anzahl von CBAM-Zertifikaten ab, die den grauen Emissionen der eingeführten Waren des vorhergehenden Kalenderjahres entspricht (Art. 22 Abs. 1 CBAM-VO). Unter grauen Emissionen sind sowohl Emissionen, die bei der Warenherstellung freigesetzt werden (direkte Emissionen), als auch solche aus der Erzeugung von während der Warenherstellung verbrauchtem Strom (indirekte Emissionen) zu verstehen (Art. 3 Nr. 22 CBAM-VO). Wurde im Ursprungsland für die angegebenen grauen Emissionen (in Form von Steuern, Gebühren oder eines Emissionshandelssystems (Europäische Kommission, Guidance document on CBAM implementation for installation operators outside the EU, Abschnitt 6.10, S. 160 f.)) ein CO2-Preis gezahlt, kann eine Verringerung der abzugebenden CBAM-Zertifikate geltend gemacht werden (Art. 9 Abs. 1 CBAM-VO). Hierfür muss der Anmelder nachweisen, dass die angegebenen grauen Emissionen im Ursprungsland der Waren bereits einem CO2-Preis unterliegen und dieser tatsächlich gezahlt wurde (Art. 9 Abs. 2 CBAM-VO.). Der Kommission wird die Befugnis übertragen, Durchführungsrechtsakte hins. der Umwandlung des tatsächlich gezahlten jährlichen durchschnittlichen CO2-Preises in eine entsprechende Verringerung der abzugebenden Zertifikaten-Anzahl einschließlich des Umrechnungskurses der Fremdwährung in Euro zu erlassen (Art. 9 Abs. 4 CBAM-VO).
Zudem wird die kostenlose Zuteilung der EU-ETS-Zertifikate innerhalb der EU berücksichtigt und die Anzahl der abzugebenden Zertifikate entsprechend angepasst (Art. 31 Abs. 1 CBAM-VO).
Die genauen Regeln für die Berechnung der Anpassung bestimmt die Kommission per Durchführungsrechtsakt und berücksichtigt dabei die verschiedenen, im EU-ETS für die kostenlose Zuteilung verwendeten Bezugswerte (Art. 31 Abs. 2 CBAM-VO).
Schließlich muss der zugelassene CBAM-Anmelder sicherstellen, dass die Anzahl an CBAM- Zertifikaten auf seinem Konto im CBAM-Register am Ende jedes Quartals mind. 80 % der ermittelten grauen Emissionen entspricht, die mit allen Waren verbunden sind, die er seit Beginn des Kalenderjahres eingeführt hat (Art. 22 Abs. 2 CBAM-VO). Verbleiben nach der Abgabe Zertifikate auf dem Konto des Anmelders im CBAM-Register, so kauft der Mitgliedstaat, in dem der zugelassene CBAM-Anmelder niedergelassen ist, auf Ersuchen des CBAM-Anmelders die überzähligen CBAM-Zertifikate zurück (Art. 23 CBAM-VO). Der Rückkaufpreis entspricht dem beim Kauf für dieses Zertifikat gezahlten Preis. Am 1. Juli jeden Jahres löscht die Kommission ohne Ausgleich alle CBAM-Zertifikate, die in dem vorletzten Kalenderjahr gekauft wurden und auf dem Konto eines CBAM-Anmelders verblieben sind (Art. 24 Abs. 1 CBAM-VO). Ein Handel zwischen Importeuren ist – im Gegensatz zum EU-ETS – nicht möglich. Dadurch soll sichergestellt werden, dass Importeure einen festen CO2-Preis auch tatsächlich bezahlen.
V. Welche Besonderheiten sind zu beachten?
Waren dürfen nur von einem zugelassenen CBAM-Anmelder in das Zollgebiet der Union eingeführt werden (Art. 4 CBAM-VO). Importeure (bzw. ihre indirekten Zollvertreter) müssen daher einen Antrag auf Zulassung stellen und können erst nach erfolgreicher Genehmigung die Güter einführen (Art. 5 CBAM-VO). Hierfür richtet die Kommission ein CBAM-Register ein und stellt die dort gespeicherten Daten den Zollbehörden und den zuständigen Behörden automatisch und in Echtzeit zur Verfügung (Art. 14 Abs. 1 CBAM-VO). Hierdurch soll sichergestellt werden, dass auch wenn mehrere Akteure am Importprozess beteiligt sind, über jede Tonne der eingeführten Ware lediglich einmal, nicht aber zweimal oder gar nicht berichtet wird (Europäische Kommission, Guidance document on CBAM implementation for importers of goods into the EU, Abschnitt 4.3.1, S. 17).
Ab 2027 dient das CBAM-Register der Übermittlung einer CBAM-Erklärung, die bis zum 31. Mai jeden Jahres von jedem zugelassen CBAM-Anmelder vorzulegen ist
(Art. 6 Abs. 1 CBAM-VO). Die CBAM-Erklärung muss folgende Angaben enthalten
(Art. 6 Abs. 2 CBAM-VO):
- die Gesamtmenge jeder im vorangegangenen Kalenderjahr eingeführten Warenart in Megawattstunden bei Strom und in Tonnen bei anderen Waren;
- die gesamten grauen Emissionen der genannten Waren in Tonnen CO2e-Emissionen pro Megawattstunde Strom oder, bei anderen Waren, in Tonnen CO2e-Emissionen pro Tonne jeder Warenart;
- die Gesamtzahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate, nach Minderung aufgrund des in einem Ursprungsland gezahlten CO2-Preises und nach der Anpassung, die erforderlich ist, um dem Umfang, in dem EU-EHS- Zertifikate kostenlos zugeteilt werden, Rechnung zu tragen;
- Kopien der vom akkreditierten Prüfer erstellten Prüfberichte.
VI. Welche Sanktionen sind zu befürchten und wie wird der CBAM durchgesetzt?
Während des Übergangszeitraums sind für die Nichterfüllung der Berichtspflicht Sanktionen zwischen EUR 10 und EUR 50 je nicht-berichtete Tonne graue Emissionen vorgesehen. Die genaue Höhe wird unter Berücksichtigung des Umfangs der nicht gemeldeten Informationen, insbesondere der nicht gemeldeten Mengen der eingeführten Waren und die in diesem Zusammenhang nicht gemeldeten Emissionen, der Korrekturbereitschaft und des (bisherigen) Verhaltens des Anmeldenden bestimmt (Art. 16 Abs. 1 – 3 Durchführungs-VO).
In der Implementierungsphase treffen zugelassene CBAM-Anmelder Sanktionen, wenn sie ihre Zertifikate nicht bis zum 31. Mai jeden Jahres abgegeben haben (Art. 26 Abs. 1 CBAM-VO). Diese Sanktionen entbinden nicht von der Verpflichtung, die ausstehende Anzahl an Zertifikaten nachträglich abzugeben (Art. 26 Abs. 3 CBAM-VO). Sanktionen gegen nicht zugelassene CBAM-Anmelder werden im Falle des Verbringens von Waren in das Zollgebiet der Union verhängt. Bei zugelassenen CBAM-Anmeldern beträgt die Sanktionshöhe wegen Emissionsüberschreitung für jede von der Anlage ausgestoßene Tonne CO2-Äquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, EUR 100 (Art. 26 Abs. 1 CBAM-VO i.V.m. Artikel 16 Absatz 3 der Richtlinie 2003/87/EG). Die Sanktion erhöht sich bei dem letztgenannten Fall auf das Drei- bis Fünffache und ist abhängig von der Dauer, der Schwere, dem Umfang, der Vorsätzlichkeit und der Wiederholung des Verstoßes sowie vom Grad der Zusammenarbeit der Person mit der zuständigen Behörde (Art. 26 Abs. 2 CBAM-VO). Durchgesetzt werden die Sanktionen von den zuständigen nationalen Behörden.
Schließlich wird die Kommission Maßnahmen ergreifen, um gegen Praktiken zur Umgehung der Verordnung vorzugehen. Zu diesen Umgehungspraktiken zählen die geringfügige Veränderung der betreffenden Waren, so dass sie unter KN-Codes fallen, die nicht vom Anwendungsbereich erfasst sind, ohne dass ihre wesentlichen Merkmale verändert werden, oder die künstliche Aufteilung von Sendungen in Partien, deren innerer Wert den Schwellenwert von EUR 150 nicht überschreitet (Art. 27 CBAM-VO).
VII. Was ist zu tun?
Unternehmen müssen zunächst festlegen, wer die Genehmigungs-, Anmelde- und sonstigen CBAM-Pflichten zu erfüllen hat und ob zu diesem Zweck ein indirekter Vertreter bestellt werden soll. Weiter müssen sie die mit den Waren verbundenen (grauen) Emissionen ermitteln und berechnen (Europäische Kommission, Guidance document on CBAM implementation for installation operators outside the EU, Abschnitt 6.4.1, S. 105), um der bereits ab dem 1. Oktober 2023 beginnenden Berichtspflicht nachkommen zu können. Hierbei muss insbesondere geklärt werden, ob die Waren bereits auf ein anderes Emissionshandelsinstrument anwendbar sind und ob dieses unter den CBAM fällt. Schließlich gilt es zu prüfen, wie eine CBAM-Haftung innerhalb der Produktreihe und der Lieferkette auf wirtschaftlich vertretbare Weise reduziert bzw. vermieden werden kann. Während beispielsweise Wasserstoff in den Anwendungsbereich der CBAM fällt, ist dies bei synthetischen Gasen oder E-Fuels nur dann der Fall, wenn sie im Rahmen der aktiven Veredelung (Nach Art. 256 der CBAM-VO (EU) 952/2013 (Unionszollkodex), können in der aktiven Veredelung Nicht-Unionswaren im Zollgebiet der Union Veredelungsvorgängen unterzogen werden, ohne Abgaben oder handelspolitischen Maßnahmen zu unterliegen) u.a. aus Wasserstoff hergestellt werden, wodurch Wasserstoff als Veredelungserzeugnis in den Anwendungsbereich fällt, vgl. Art. 2 Abs. 1 CBAM-VO. Liegt hingegen kein Fall der aktiven Veredelung vor, sprich die synthetischen Gase oder E-Fuels werden im Nicht-EU-Ausland produziert und erst nach Herstellung eingeführt, ist der Anwendungsbereich nicht eröffnet, so dass eine Produktionsumstellung in Betracht kommen kann. Aufgrund des abschließenden Anwendungsbereichs des CBAM kann eine Konzentrierung auf die nicht-erfassten Produkte vorteilhaft sein.
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