Das neue KWKG 2017 – Änderungen für industriell genutzte KWK-Anlagen

ENERGY NEWS #28/2016

Das Bundeskabinett hat am 19. Oktober 2016 den Entwurf für eine weitere Novelle des Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetzes (KWKG-E) beschlossen. Er setzt die mit der Europäischen Kommission getroffene Einigung über die Vereinbarkeit mit dem EU-Beihilferecht um. Das Gesetz soll zum 1. Januar 2017 in Kraft treten. Der Entwurf sieht umfangreiche Änderungen des erst zum 1. Januar 2016 in Kraft getretenen KWKG (KWKG 2016) vor, die auch für industriell genutzte KWK-Anlagen von Bedeutung sind.

Die finanzielle Förderung von Anlagen zwischen 1 MW und 50 MW Leistung, die in das Netz der allgemeinen Versorgung einspeisen, soll zukünftig durch Ausschreibungen ermittelt werden. Anlagen, die vollständig oder auch nur teilweise der Eigenversorgung dienen, können an Ausschreibungen nicht teilnehmen; solche Anlagen sind nur noch bei einer Leistung unter 1 MW oder über 50 MW förderfähig. Auch die Reduzierung der KWKG-Umlage für stromkostenintensive Unternehmen wird neu geregelt; auf bestimmte Unternehmen können deshalb Nachzahlungspflichten für Reduzierungen der KWKG-Umlage im Jahr 2016 zukommen.

 

I. Was ändert sich?

Nach dem Kabinettsentwurf wird die Förderung neuer und modernisierter KWK-Anlagen mit einer Leistung von 1 MW bis 50 MW ab 2017 durch Ausschreibungen ermittelt (dazu 1.). Eigenversorgung mit Strom aus diesen Anlagen ist nicht mehr möglich, wenn die Förderberechtigung nicht verloren gehen soll (dazu 2.). Darüber hinaus wird die Begrenzung der KWKG-Umlage für stromintensive Unternehmen neu geregelt (dazu 3.).

1. Ausschreibung der KWK-Förderung im Leistungsbereich 1 MW bis 50 MW

Die Einführung von Ausschreibungen der KWK-Förderung im Leistungsbereich 1 MW bis 50 MW bedeutet das Ende der klassischen KWK-Förderung. Die Förderung neuer und modernisierter KWK-Anlagen in diesem Leistungsbereich soll ab 2017 durch Ausschreibungen ermittelt werden (§§ 8a-8d KWKG-E). Damit erhalten diese Anlagen – anders als Anlagen unter 1 MW und über 50 MW – keine gesetzlich festgelegten KWKG-Zuschläge mehr.

Eine Ausnahme gilt nur für Anlagen, die bis zum 31. Dezember 2016 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erhalten haben oder die bis zu diesem Stichtag verbindlich bestellt wurden. Diese Anlagen können noch nach den bisherigen Regelungen gefördert werden, sofern sie bis 30. Dezember 2018 in Dauerbetrieb genommen werden. Dies muss der Betreiber spätestens zwei Wochen nach Bekanntgabe der ersten Ausschreibung schriftlich gegenüber der Bundesnetzagentur  anzeigen (§ 35 Abs. 14 KWKG-E).

Speziell für modernisierte Anlagen im Leistungsbereich zwischen 1 MW bis 50 MW gilt: Sie sind im Rahmen von Ausschreibungen nur förderberechtigt, wenn die Kosten der Modernisierung mindestens 50 % der Kosten einer Neuanschaffung betragen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 KWKG-E). Damit droht eine Ungleichbehandlung mit neuen Anlagen: Modernisierte Anlagen sind regelmäßig mit weniger finanziellem Aufwand in gleichem Maße im Rahmen von Ausschreibungen förderberechtigt wie neue Anlagen. Liegen die Kosten im Bereich zwischen 25 % und 50 % der Neuanschaffung, erhalten die Anlagen in diesem Leistungsbereich keine Förderung.

Der Kabinettsentwurf regelt nicht, was bei einem Kostenanteil von unter 25 % geschieht. Nach der Begriffsbestimmung in
§ 2 Nr. 18 KWKG-E handelt es sich bei einer solchen Erneuerung nicht um eine Modernisierung; es bleibt aber unklar, ob die möglicherweise früher gewährte Förderung dann dennoch weiterläuft.

Für Anlagen im Leistungsbereich zwischen 1 MW und 50 MW ergibt sich damit folgende Übersicht:

Kosten der Modernisierung (bezogen auf Neuerrichtung)     Förderung 0 % – 25 %      ggf. Altförderung 25 % – 50 %   keine Förderung 50 % – 100 %        Förderung nach Ausschreibung

Modernisierte Anlagen müssen zu einer Effizienzsteigerung führen. Nachgerüstete Anlagen, bei denen dies nicht notwendig ist, sind unabhängig von der Leistung mit den festen gesetzlichen Zuschlägen förderberechtigt, sofern die Kosten der Nachrüstung mindestens 10 % der Kosten der Neuerrichtung betragen.

Durch die Ausschreibungen sollen zum einen der Förderberechtigte, zum anderen auch die Höhe des KWKG-Zuschlags wettbewerblich ermittelt werden. Erste Ausschreibungen sollen Ende 2017 für ein Ausschreibungsvolumen von insgesamt 100 MW installierte KWK-Leistung durchgeführt werden. Das jährliche Ausschreibungsvolumen beträgt ab dem Jahr 2018 insgesamt 200 MW installierte Leistung (§ 8c KWKG-E), kann allerdings durch Rechtsverordnung der Bundesregierung auch verringert und erhöht werden. Diese Rechtsverordnung soll weitere Einzelheiten der Ausschreibung regeln (§ 33a KWKG-E). Ein Entwurf liegt derzeit noch nicht vor. Damit besteht für wesentliche Fragen des Ausschreibungsdesigns noch eine große Rechtsunsicherheit.

Modernisierte Anlagen im Leistungsbereich bis 1 MW bzw. über 50 MW können durch die gesetzlich festgelegten Zuschläge gefördert werden, sofern die Kosten der Modernisierung mindestens 25 % der Neuerrichtung betragen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 KWKG-E).

Zukünftig soll für KWK-Anlagen auch das so genannte Doppelförderungsverbot gelten. Um zuschlagsberechtigt zu sein, darf für den erzeugten Strom weder ein vermiedenes Netzentgelt nach § 18 Abs. 1 Satz 1 Stromnetzentgeltverordnung (Strom- NEV) noch für den durch ein Netz durchgeleiteten Strom eine Steuerbegünstigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 3 Stromsteuergesetz (StromStG) in Anspruch genommen werden (§ 8a Abs. 4 KWKG-E). Bislang bestehende, indirekte Vergünstigungen fallen damit weg. Im Einzelfall wird zu prüfen sein, ob der Verzicht auf die Steuerbegünstigung wirtschaftlich sinnvoll sein kann, um die Förderung zu erhalten. Eine sinnvolle Abstimmung von Förderung und Steuerbegünstigung ist damit jedenfalls nicht erreicht worden.

 

2. Eigenversorgung

Voraussetzung für die Förderung von KWK-Anlagen mit einer Leistung zwischen 1 und 50 MW ist, dass der gesamte erzeugte Strom in das Netz der allgemeinen Versorgung eingespeist wird (§ 8a Abs. 2 Nr. 2 KWKG-E). Wird auch nur ein Teil des Stroms selbst verbraucht, ist die Anlage nicht förderfähig. Eigenverbrauchslösungen sind von den Ausschreibungen ausgeschlossen. Damit können insbesondere auch Anlagen nicht nur mit einer Teilmenge des erzeugten Stroms, den sie in das Netz der allgemeinen Versorgung einspeisen, an Ausschreibungen teilnehmen. Ausnahmen bestehen jedoch für Strom für den Kraftwerkseigenverbrauch sowie in Fällen, in denen der in der KWK-Anlage erzeugte Strom in elektrischen Wärmeerzeugern (Power-To-Heat) zur Erzeugung von Wärme eingesetzt wird (§ 8a Abs. 2 Nr. 2 KWKG-E).

KWK-Anlagen unter 1 MW und über 50 MW Leistung und nachgerüstete Anlagen (unabhängig von der Leistung), die jeweils nicht in das Netz der allgemeinen Versorgung einspeisen, können auch bei Eigenversorgung durch feste KWKG-Zuschläge gefördert werden, wenn

• die KWK-Anlage in stromkostenintensiven Unternehmen eingesetzt und der Strom von diesen Unternehmen selbst verbraucht wird oder
• das betriebene Unternehmen zu den stromkosten- oder handelsintensiven Branchen nach Anlage 4 EEG 2014 gehört und eine konkretisierende Verordnung der Bundesregierung hierzu erlassen wurde oder
• der dort erzeugte Strom an Letztverbraucher in einer Kundenanlage oder einem geschlossenen Verteilernetz geliefert wird und für diesen KWK-Strom die volle EEG-Umlage entrichtet wird oder
• die KWK-Anlage über eine Leistung bis max. 100 KW verfügt (§ 6 Abs. 3 KWKG-E).

Für die Eigenversorgung aus hocheffizienten KWK-Anlagen müssen Betreiber ab dem 1. Januar 2017 eine anteilig reduzierte EEG-Umlage in Höhe von 40 % der normalen EEG-Umlagepflicht i. S. v. § 60 Abs. 1 EEG zahlen (§ 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EEG).

 

3. Begrenzung der KWKG-Umlage für stromkostenintensive Unternehmen und ältere Bestandsanlagen

Stromkostenintensive Unternehmen können von einer verringerten KWKG-Umlage profitieren. Die Besondere Ausgleichsregelung des EEG 2017 soll in das KWKG übernommen werden (§ 27 Abs. 1 Satz 2 KWKG i. V. m. § 64 Abs. 2 EEG 2017). Die Begrenzung der KWKG-Umlage erfolgt nur an den vom Begrenzungsbescheid des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) erfassten Abnahmestellen. Zudem werden nur die Strommengen privilegiert, die das jeweilige Unternehmen selbst verbraucht. Dabei verringert sich die KWKG-Umlage nur für den Stromverbrauch, der über eine Gigawattstunde hinausgeht, wobei die begrenzte KWKG-Umlage den Wert von 0,03 Cent pro Kilowattstunde nicht unterschreiten darf. Für den Stromanteil bis einschließlich einer Gigawattstunde (Selbstbehalt) ist – wie bisher – die volle KWKG-Umlage zu zahlen (§ 27 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KWKG).

3.1. Begrenzung der KWKG-Umlage für stromkostenintensive Unternehmen und ältere Bestandsanlagen

Da die Neuregelung rückwirkend ab dem 1. Januar 2016 gelten soll, können auf bestimmte Unternehmen Nachzahlungspflichten für 2016 gewährte Privilegierungen zukommen. Die Nachzahlungspflichten ergeben sich insbesondere in Fällen, in denen eine unterjährige Begrenzung der KWKG-Umlage gewährt worden ist. Die Nachzahlung beläuft sich grundsätzlich auf 0,026 Cent pro Kilowattstunde (§ 36 Abs. 3 Satz 1 KWKG-E). Sie sollen nur diejenigen Letztverbraucher treffen, für die die KWKG-Umlage an einer bestimmten Abnahmestelle im Jahre 2016 auf 0,03 Cent pro Kilowattstunde begrenzt worden ist. Hierbei handelt es sich um Letztverbraucher der bisherigen sog. Kategorie C, die nach der zum 1. Januar 2016 in Kraft tretenden Neuregelung (§ 27 Abs. 1 KWKG-E) nicht mehr zum Kreis der privilegierten Unternehmen zählen. Für die Nachzahlungspflicht für das Jahr 2016 muss außerdem hinzukommen, dass die Begrenzung der KWKG-Umlage in den Jahren 2014 bis 2016 an sämtlichen Abnahmestellen eines Letztverbrauchers zu einer Begünstigung von mehr als EUR 160.000 geführt hat (§ 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KWKG-E).

Diese Rückwirkung der Neuregelung ist, auch wenn sie in noch nicht abgeschlossene Sachverhalte eingreift und europarechtlich geboten ist, nicht unbedenklich. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine solche Rückwirkung nur durch besondere Rechtfertigungsgründe zu legitimieren, die über das allgemeine Änderungsinteresse hinausgehen. Allgemeine Praktikabilitäts- und Vereinfachungsgründe genügen grundsätzlich ebenso wenig wie der generelle zukunftsgerichtete Zweck, bestehende Vergünstigungen abzubauen oder Missbräuche zu beseitigen.

Letztverbraucher der bisherigen Kategorie B, die eine auf 0,04 Cent pro Kilowattstunde begrenzte KWKG-Umlage zu zahlen hatten, sind nicht erfasst. Auch Letztverbraucher, die im Jahr 2016 an sämtlichen Abnahmestellen, an denen die KWKG- Umlage nach der ursprünglichen Regelung auf 0,03 Cent pro Kilowattstunde begrenzt worden ist, aber schon die Voraussetzungen des § 27 KWKG-E erfüllten und damit insbesondere an den fraglichen Abnahmestellen über Begrenzungsbescheide des BAFA verfügten, trifft keine Rückzahlungspflicht.

3.2. Begrenzte KWKG-Umlage für ältere Bestandsanlagen

Für ältere Bestandsanlagen kann unter bestimmten Voraussetzungen die KWKG-Umlage auf 0,03 Cent pro Kilowattstunde für alle über 1 Gigawattstunde hinausgehenden Strommengen begrenzt werden, sofern der in diesen Anlagen erzeugte Strom selbst verbraucht wird. Eine ältere Bestandsanlage muss vor dem 1. September 2011 zur Eigenerzeugung und –verbrauch von Strom betrieben worden sein und nach dem 31. Juli 2014 nicht erneuert, erweitert oder ersetzt worden sein (§ 61d EEG 2017). Anlagenbetreiber muss ein stromkostenintensives Unter- nehmen sein, das nach EEG von einer begrenzten EEG-Umlage profitiert (§ 27b KWKG-E).

3.3. Übergangsregelung für die Jahre 2017 und 2018

Bestimmte Letztverbraucher profitieren von einer Übergangsregelung für die Jahre 2017 und 2018: Für solche Letztverbraucher, die bis 2015 zur Inanspruchnahme der Begünstigung berechtigt waren, nach der zum 1. Januar 2016 in Kraft tretenden Neuregelung (§ 27 KWKG-E) jedoch nicht mehr zum Kreis der privilegierten Unternehmen zählen, wird die KWKG-Umlage für Letztverbraucher, die im Jahr 2016 der Kategorie C angehörten, im Jahr 2017 auf nicht mehr als 0,08 und im Jahr 2018 auf nicht mehr als 0,16 Cent pro Kilowattstunde begrenzt (§ 36 Abs. 5  Nr. 1 KWKG-E). Für Letztverbraucher, die im Jahr 2016 der Kategorie B angehörten, wird die KWKG-Umlage im Jahr 2017 auf nicht mehr als 0,06 und im Jahr 2018 auf nicht mehr als 0,12 Cent pro Kilowattstunde begrenzt (§ 36 Abs. 5 Nr. 2 KWKG-E). Die Anwendung der Übergangsregelung setzt voraus, dass der Letztverbraucher die Privilegierungsregelung in Anspruch nimmt und den Meldepflichten nach § 27 Abs. 3 KWKG-E nachkommt.

 

II. Welche verfahrensmäßigen Erleichterungen bestehen?

Die Novelle des KWKG enthält eine Reihe von verfahrensmäßigen Erleichterungen bei den Zulassungsverfahren. Hierzu zählen insbesondere eine Verlängerung der Antragsfrist nach § 11 Abs. KWKG 2016 (dazu 1.) sowie das Instrument des Vorbescheides gem. § 12 KWKG 2016 (dazu 2.). Der Kabinettsentwurf sieht ferner die Möglichkeit der Einrichtung einer Clearingstelle für das KWKG vor (dazu 3.).

 

1. Verlängerte Antragsfrist

Voraussetzung für den Anspruch auf Zahlung des KWKG-Zuschlags ist die Zulassung der KWK-Anlage durch das BAFA. Hierzu bedarf es eines Antrags (§ 10 Abs. 1 KWKG-E). Die Antragsfrist wurde durch das KWKG 2016 verlängert. Gem. § 11 Abs. 3 KWKG 2016 wird die Zulassung mit Wirkung zum Zeitpunkt der Aufnahme des Dauerbetriebs der Anlage erteilt, wenn der Antrag bis zum 31. Dezember des Kalenderjahres gestellt wird, das auf die Aufnahme des Dauerbetriebs der Anlage folgt. Maßgeblich ist dabei der Eingang des Antrags beim BAFA.

 

2. Vorbescheid für neue KWK-Anlagen mit einer elektrischen Leistung über 50 MW

Das Instrument des Vorbescheids wurde bereits durch das KWKG 2016 eingeführt. Nach dem Kabinettsentwurf soll die bisherige Regelung jedoch nur noch für neue KWK-Anlagen mit einer Leistung von mehr als 50 MW gelten. Durch den Vorbescheid sollen potentielle Investoren im Zeitraum zwischen der Investitionsentscheidung und der für die Förderung maßgeblichen Inbetriebnahme der Anlage Rechtssicherheit erhalten. Von der Bindungswirkung umfasst sind Höhe und Dauer der Zuschlagszahlung ab Aufnahme des Dauerbetriebs der Anlage gemäß der zum Zeitpunkt der Antragstellung für den Vorbescheid geltenden Gesetzesfassung.

 

3. Einrichtung einer Clearing-Stelle

In Anlehnung an die EEG-Clearingstelle sieht der Kabinettsentwurf auch eine Clearingstelle KWKG vor. Sie kann in sämtlichen Angelegenheiten, die nach den Vorgaben des KWKG das Verhältnis zwischen Anlagenbetreiber und Netzbetreiber betreffen, zur Vermeidung und Beilegung von Streitigkeiten vermittelnd tätig werden (§ 32a KWKG-E).

 

III. Bewertung

Die mit der erneuten Änderung des KWKG angestrebte Orientierung am EEG mag zwar regelungstechnisch zu begrüßen sein. Sie führt aber auch dazu, dass sich die Regelungen vorrangig an der elektrischen Leistung der Anlage und dem eingespeisten Strom orientieren und den Aspekt der daran gekoppelten Wärmegewinnung vernachlässigen.

Fragwürdig erscheint vor allem das Zusammenwirken von Leistungsbereichen und Modernisierung einer Anlage: Da beispielsweise im Leistungsbereich von 1 MW bis 50 MW eine Teilnahme an Ausschreibungen und damit eine Förderung nicht mehr in Betracht kommt, wenn die Kosten der Modernisierung unter 50 % einer Neuerrichtung liegen, werden Modernisierungen in diesem Bereich kaum mehr vorgenommen werden. Bei Kosten der Modernisierung zwischen 25 % und 50 % erhalten die Anlagen gar keine Förderung mehr: Es handelt sich dann nämlich um modernisierte Anlagen im Sinne der Begriffsdefinition, sodass auch eine unter früheren Fassungen des KWKG gewährte Förderung nicht weiterlaufen dürfte. Gleichzeitig können diese Anlagen (zwischen 1 MW und 50 MW) nicht an Ausschreibungen teilnehmen. Anlagen, bei denen die Modernisierung unter 25 % der Kosten der Neuerrichtung liegt, gelten nicht als modernisierte Anlagen im Sinne des KWKG-E und dürften weiterhin von einer möglichen alten Förderung profitieren. Kurzum: Modernisierungen im Bereich zwischen 25 % und 50 % wird es in Zukunft kaum mehr geben.

Für industriell genutzte Anlagen ist das für die Eigenversorgung geltende Alles-oder-nichts-Prinzip kritisch zu bewerten: Für eine Anlage mit einer Leistung zwischen 1 MW und 50 MW kommt eine Förderung nicht mehr in Betracht, unabhängig davon, wie viel Strom sie in das Netz einspeist. Insbesondere ist eine Teilnahme an Ausschreibungen nur mit der eingespeisten Strommenge ausgeschlossen.

Die Neuregelung enthält für viele Fragen nur die grundlegenden Maßgaben. Die Ausgestaltung vieler Details durch eine Rechtsverordnung der Bundesregierung führt zumindest in der Übergangsphase zu großer Rechtsunsicherheit.

Insgesamt werden die Vorgaben des KWKG wesentlich komplexer. Insbesondere die zueinander im Verhältnis stehenden Differenzierungen zwischen Leistungsbereichen (1 MW bzw. 50 MW), zwischen Ausschreibung der Förderzuschläge und festen gesetzlichen Zuschlägen und zwischen neuen, modernisierten und nachgerüsteten Anlagen werden zu neuen Herausforderungen für KWK-Anlagenbetreiber führen.