Außenwirtschaftsrecht Update: 11. Sanktionspaket der EU gegen Russland

Als Reaktion auf Defizite bei der Durchsetzung der bisher anlässlich des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine erlassenen Sanktionsmaßnahmen hat die Europäische Union am 23. Juni 2023 ein elftes Sanktionspaket verabschiedet.

Das elfte Sanktionspaket verschärft und verfeinert die bestehenden Sanktionen aus den bisherigen zehn Sanktionspaketen, zuletzt vom 25. Februar 2023 (Beitrag vom 1. März 2023). Aus Sicht der Union entfalten die EU-Sanktionen zwar Wirkung, werden allerdings in ihrer Wirksamkeit durch verschiedene Umgehungen gemindert. Die Bekämpfung der festgestellten und vermuteten Umgehungen ist eines der Hauptziele, die die EU mit ihrem elften Sanktionspaket bezweckt. Insbesondere soll dies durch ein neues System mit abgestuften Maßnahmen sichergestellt werden, die als „letztes Mittel“ auch die Sanktionierung bestimmter Güterlieferungen in Drittstaaten umfassen können.

Daneben erfolgt eine Erweiterung der handelsbezogenen Sanktionen, unter anderem auch im Bereich des geistigen Eigentums und im Bereich des Ölhandels und -transports. Verschiedene bestehende Sanktionen werden zudem klargestellt und präzisiert.

EU-Sanktionen

In ihrem elften Sanktionspaket (Verordnung (EU) 2023/1214, Verordnung (EU) 2023/1215 und Durchführungsverordnung (EU) 2023/1216) nimmt die EU weitere Verschärfungen und Anpassungen ihrer Sanktionsmaßnahmen gegen Russland vor. Dies betrifft insbesondere die personenbezogenen Sanktionen in der Verordnung (EU) 269/2014 und die handelsbezogenen Sanktionen in der Verordnung (EU) 833/2014.

I. Personenbezogene Sanktionen

Die EU hat die personenbezogenen Sanktionen im Vergleich zum Stand vom 25. Februar 2023 um weitere 71 Personen und 33 Organisationen ausgedehnt, sodass derzeit insgesamt über 1.800 Personen und Organisationen betroffen sind. Durch die Verordnung (EU) 269/2014 werden Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die im Eigentum oder Besitz der in Anhang I aufgeführten Personen sind, eingefroren. Ferner dürfen diesen Personen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen. Für natürliche Personen gilt zusätzlich ein Reiseverbot in und durch die EU-Gebiete (siehe dazu bereits unsere Beiträge vom 7. März 2022, vom 12. April 2022 und vom 9. Juni 2022.

• Mit dem elften Sanktionspaket wurde die Sanktionsliste im Anhang I der Verordnung (EU) 269/2014 zum einen um solche Personen und Organisationen erweitert, die im Zusammenhang mit dem Informationskrieg Russlands im Zuge des Angriffs auf die Ukraine stehen. Zum anderen stehen Personen und Organisationen, welche restriktive Maßnahmen umgehen oder unterlaufen, im Fokus der neuen Listungen. Zu diesem Zwecke wurden die Kriterien zur Aufnahme auf die Sanktionsliste in Artikel 3h Verordnung 269/2014 angepasst und erweitert, sodass nunmehr auch (ggfs. nicht-russische) juristische Personen, Einrichtungen oder Organisationen, die die Russlandsanktionen der EU „auf andere erhebliche Weise unterlaufen“, ihrerseits gelistet werden können.
• Ein „Unterlaufen“ von Sanktionsmaßnahmen kann z.B. dann vorliegen, wenn die Haupttätigkeit eines Wirtschaftsteilnehmers aus einem Drittland darin besteht, in der Union gelistete Waren zu erwerben, die in der Folge nach Russland gelangen. Auch der Umstand, dass ein Unternehmen erst kürzlich gegründet wurde und gelistete Waren in der Union ankauft, die in der Folge nach Russland gelangen, sowie der drastische Anstieg von Umsätzen eines an solchen Tätigkeiten beteiligten Wirtschaftsteilnehmers aus einem Drittland, können Anzeichen für eine Sanktionsumgehung darstellen.
• Ergänzt wurde die Verordnung (EU) 269/2014 um weitere Ausnahmen vom Einfrieren der Vermögenswerte und vom Bereitstellungsverbot. Dies soll EU-Unternehmen den Abzug von Investitionen aus russischen Unternehmen und die Veräußerung bestimmter Arten von Wertpapieren ermöglichen.

II. Handelsbezogene Sanktionen

Auch im Bereich der handelsbezogenen Sanktionen hat die EU im Zuge ihres elften Sanktionspakets neue Maßnahmen beschlossen:

• Weitere 87 Organisationen wurden in Anhang IV der Verordnung (EU) 833/2104 aufgenommen. Die dort gelisteten Personen, Organisationen und Einrichtungen (nunmehr insgesamt 593) sind nach Einschätzung des Verordnungsgebers militärische Endnutzer, dem militärisch-industriellen Komplex Russlands zuzuordnen oder jedenfalls kommerziell oder auf sonstige Weise mit dem russischen Sicherheits- und Verteidigungssektor verbunden. Neben den bereits gelisteten russischen und iranischen Unternehmen finden sich dort nun auch Unternehmen aus der Volksrepublik China, Usbekistan, den Vereinigten Arabischen Emiraten, Syrien und Armenien. Die Aufnahme einer Person, Organisation oder Einrichtung in Anhang IV der Verordnung (EU) 833/2014 hat unmittelbare Auswirkungen im Rahmen der Verordnung (EU) 833/2014 (Ausschluss der Genehmigungsmöglichkeit für bestimmte handelsbezogene Beschränkungen). Zudem sollten europäische Unternehmen bei Lieferungen ungelisteter Dual Use-Güter an Personen, Organisationen oder Einrichtungen die in Anhang IV gelistet sind, mit besonderer Sorgfalt prüfen, ob insoweit Genehmigungspflichten nach Artikel 4 der Verordnung (EU) 2021/821 bestehen.
• Die bereits mit dem zehnten Sanktionspaket eingeführten, aber erst zum 30. September 2023 wirkenden Einfuhrbeschränkungen für Eisen- und Stahlerzeugnisse, die in einem Drittland unter Verwendung von in Anhang XVII der Verordnung (EU) 833/2014 aufgeführten Eisen- und Stahlerzeugnissen mit Ursprung in Russland verarbeitet wurden, werden durch eine Nachweispflicht ergänzt: Der Einführer muss bei Einfuhren von in Anhang XVII der Verordnung (EU) 833/2014 aufgeführten Eisen- und Stahlerzeugnissen aus einem Drittland ab dem 30. September 2023 einen Nachweis über das Ursprungsland der Eisen- und Stahlvorprodukte vorlegen, die für die Verarbeitung des Erzeugnisses in einem Drittland verwendet wurden.
• Neue bzw. erweiterte Durchfuhrverbote gelten nun auch für die in Anhang VII der Verordnung (EU) 833/2014 aufgeführten Güter (Artikel 2a Absatz 1a der Verordnung (EU) 833/2014), für die im neuen Anhang XXXV der Verordnung (EU) 833/2014) aufgeführten Feuerwaffen und sonstigen Waffen (Artikel 2aa Absatz 1a i.V.m. Absatz 1 der Verordnung (EU) 833/2014) und für die in Anhang XI und XX der Verordnung (EU) 833/2014) aufgeführten Güter und Kraftstoffe für die Luft- und Raumfahrtindustrie (Artikel 3c Absatz 1a der Verordnung (EU) 833/2014). Unternehmen, die mit den dort gelisteten Gütern handeln, sollten ihre Lieferwege überprüfen.
• Darüber hinaus enthält auch das elfte Sanktionspaket wieder Erweiterungen bzw. Neugruppierungen der Güterlisten in den für die handelsbezogenen Sanktionen ausschlaggebenden Anhängen. Neugefasst wurden insoweit Anhang VII (Güter und Technologien, die zur militärischen und technologischen Stärkung Russlands beitragen), Anhang XVII (Eisen- und Stahlerzeugnisse), Anhang XVIII (Luxusgüter), Anhang XXI (Güter, die Russland erhebliche Einnahmen bringen) und Anhang XXIII (Güter, die zur Stärkung der industriellen Kapazitäten Russlands beitragen). Unternehmen sollten die Neufassungen gründlich prüfen, um Neulistungen von relevanten Gütern identifizieren zu können.

III. Erweiterung güterbezogener Sanktionen im Bereich des geistigen Eigentums

Gänzlich neu eingeführt wurden mit dem elften Sanktionspaket Maßnahmen, die die güterbezogenen Sanktionen der Artikel 2, 2a, 3, 3b, 3c, 3f, 3h und 3k der Verordnung (EU) 833/2014 um Beschränkungen auf dem Gebiet des geistigen Eigentums ergänzen:

• Bisher waren die güterbezogenen Verkaufs-, Liefer-, Verbringungs- und Ausfuhrverbote der Verordnung (EU) 833/2014 regelmäßig durch Verbote der Bereitstellung von technischer Hilfe, Vermittlungsdiensten und anderen Diensten, sowie der Bereitstellung von Finanzmitteln und Finanzhilfen flankiert.
• Neu hinzu kommt nun im Zusammenhang mit den jeweils gelisteten Gütern und Technologien ein ausdrückliches Verbot des Verkaufs von Rechten des geistigen Eigentums oder von Geschäftsgeheimnissen, der Erteilung von Lizenzen dafür und jede anderweitige Weitergabe sowie die Gewährung von Rechten auf Zugang zu oder Weiterverwendung von Materialien oder Informationen, die durch Rechte des geistigen Eigentums geschützt sind oder Geschäftsgeheimnisse darstellen, an Personen, Organisationen oder Einrichtungen in Russland oder zur Verwendung in Russland.
• Ob hiermit eine Erweiterung des Sanktionsrahmens einhergeht oder lediglich eine Klarstellung der bereits bisher geltenden Rechtslage erfolgt, ist nicht ganz eindeutig. Die EU-Kommission hatte in den zur Verordnung (EU) 833/2014 veröffentlichten FAQ bisher die Ansicht vertreten, dass jedenfalls die Lizenzierung von Rechten des geistigen Eigentums im Zusammenhang mit gelisteten Gütern und Technologien auch bisher schon als Bereitstellung „anderer Dienste“ vom jeweiligen Verbotstatbestand erfasst war. Bislang bestehende Rechtsunsicherheiten werden damit beseitigt.

IV. Neue Regelungen zur Bekämpfung der Umgehung von Sanktionen

Um die Wirksamkeit der Sanktionen gegen Russland insgesamt zu verbessern, zielen die Regelungen des elften Sanktionspakets maßgeblich darauf ab, die bestehenden Sanktionen nachzujustieren und insbesondere Umgehungen zu bekämpfen. Aus Sicht der EU stehen bestimmte Drittländer (u.a. Armenien, Kasachstan, Vereinigte Arabische Emirate) verstärkt im Verdacht, Drehscheiben für Umgehungsgeschäfte zu sein, z.B. bei der Umgehung von Ausfuhrverboten durch (Durch-)Lieferung über Drittstaaten. Neben vereinzelten Verschärfungen wird aber nun auch ein neues Instrument zur Bekämpfung der Umgehungen der Sanktionen eingeführt.

Vorgesehen ist insoweit ein abgestuftes System: Zunächst sollen Drittländer, bei denen ein hoher Verdacht besteht, dass sie mit Umgehungen in Zusammenhang stehen, im Rahmen multi- und bilateraler Zusammenarbeit durch diplomatisches Engagement und durch die Bereitstellung verstärkter technischer Hilfe unterstützt werden, um Anreize für solche Umgehungsgeschäfte zu minimieren. In Fällen, in welchen dies keine Wirksamkeit zeigt, sollen konkrete Einzelmaßnahmen gegen die an Umgehungen beteiligten Unternehmen aus Drittländern ergriffen werden können (bspw. Aufnahme in Anhang I der Verordnung (EU) 269/2014 oder in Anhang IV der Verordnung (EU) 833/2014). Lediglich wenn angesichts des systematischen Charakters von Sanktionsumgehungen über einen Drittstaat solche konkreten Einzelmaßnahmen nicht ausreichen, können als „letztes Mittel“ handelsbezogene Beschränkungen für bestimmte Güter durch Aufnahme in den neuen Anhang XXXIII der Verordnung (EU) 833/2014 auch hinsichtlich Verkauf, Lieferung, Verbringung und Ausfuhr in – ebenfalls in den neuen Anhang XXXIII aufzunehmende – Drittländer vorgesehen werden. Bisher weist Anhang XXXIII weder bestimmte „umgehungsrelevante“ Güter noch „umgehungsrelevante“ Drittstaaten aus. Der Verbotstatbestand des Art. 12f der Verordnung (EU) 833/2014 ist insoweit noch ohne Anwendungsbereich. Ob es zu Listungen in Anhang XXXIII in den nächsten Monaten kommen wird, ist angesichts des mehrstufigen Prozesses, der einer Aufnahme von Gütern und Ländern in Anhang XXXIII vorausgehen muss, bislang nicht absehbar.

V. Sanktionen im Energie- und Transportbereich

Umgehungen sollen auch durch die Verschärfung verschiedener Sanktionen im Bereich (Energie-)Transport verhindert werden:

• Der Zugang zu Häfen und Schleusen innerhalb des Hoheitsgebiets der EU wird weiter beschränkt. Das neugefasste und erweiterte Zugangsverbot aus Artikel 3eb der Verordnung 833/2014 erfasst nunmehr auch Schiffe, die Umladungen zwischen Schiffen, also ship to ship vornehmen, wenn die zuständigen Behörden vernünftigen Grund zur Annahme haben, dass ein Schiff gegen die durch das zehnte Sanktionspaket (siehe dazu unseren Beitrag vom 1. März 2023) eingeführten Verbote der Einfuhr russischen Rohöls und russischer Erdölerzeugnisse auf dem Seeweg in die Union verstößt oder russisches Rohöl oder russische Erdölerzeugnisse befördert, welche zu einem Preis oberhalb der Preisobergrenze erworben wurden. Flankiert wird dieses Zugangsverbot von verschiedenen der Durchsetzung dienenden Begleitmaßnahmen, darunter insbesondere Anmeldepflichten für geplante Umladungen.
• Ausnahmeregelungen betreffen Zugangsbefugnisse aus Gründen der maritimen Sicherheit, einschließlich Umweltbedenken, zur Rettung von Menschenleben auf See und für humanitäre Zwecke.

VI. Weitere Ergänzungen und Neuerungen

• Fünf weitere Medienorganisationen sind in Anhang XV der Verordnung (EU) 833/2014 aufgenommen worden und damit Gegenstand der Sendebeschränkungen des Artikel 2f der Verordnung (EU) 833/2014.
• Das bisher nur in Russland niedergelassene Kraftverkehrsunternehmen treffende Beförderungsverbot aus Artikel 3l der Verordnung (EU) 833/2014 wird erstreckt auf Beförderungen durch Kraftverkehrsunternehmen mit in Russland zugelassenen Anhängern oder Sattelanhängern. Ausdrücklich klargestellt ist insoweit, dass dies auch dann gilt, wenn diese Anhänger von in anderen Ländern zugelassenen Lastkraftwagen gezogen werden.
• Das Verbot aus Artikel 5f der Verordnung (EU) 833/2014, übertragbare Wertpapiere an russische Staatsangehörige oder in Russland ansässige bzw. niedergelassene Personen, Organisationen oder Einrichtungen zu verkaufen, bezieht sich zukünftig nicht mehr allein auf Wertpapiere, die auf eine amtliche Währung eines EU-Mitgliedstaats lauten. Nach dem 6. August 2023 begebene Wertpapiere dürfen unabhängig von der Währung, auf die sie lauten, nicht mehr an den in Artikel 5f genannten Empfängerkreis verkauft werden.
• Gänzlich neu eingeführt wurde mit Artikel 6b der Verordnung (EU) 833/2014 eine Pflicht, an die zuständigen Behörden Informationen zu übermitteln, die die Umsetzung der Verordnung (EU) 833/2014 „erleichtern“. Eine vergleichbare Regelung findet sich bereits in Artikel 8 der Verordnung (EU) 269/2014. Während diese Vorschrift im Rahmen des zehnten Sanktionspakets um einen Katalog von Beispielen ergänzt wurde, welche Arten von Informationen insoweit erfasst sind (Beitrag vom 1. März 2023), fehlt eine solche Hilfestellung in Artikel 6b der Verordnung (EU) 833/2014. In Ermangelung einer entsprechenden Präzisierung erscheint fraglich, ob die Informationspflicht aus Artikel 6b der Verordnung (EU) 833/2014 ein hinreichendes Maß an Bestimmtheit erreicht, um Verstöße gegen diese als Ordnungswidrigkeit nach § 19 Absatz 5 Nr. 1 AWG zu ahnden. Zudem bleibt offen, ob mit „Informationen, die die Umsetzung der Verordnung (EU) 833/2014 erleichtern“ auch Informationen über Verstöße gegen diese Verordnung gemeint sind, mit Artikel 6b der Verordnung (EU) 833/2014 also eine Art Whistleblowing-Pflicht eingeführt werden soll.

VII. Genehmigungstatbestände

• Die Frist für die in Artikel 12b der Verordnung (EU) 833/2014 vorgesehenen Genehmigungen für anderweitige untersagte Geschäfte, die für den Abzug von Investitionen aus Russland oder die Abwicklung von Geschäftstätigkeiten in Russland unbedingt erforderlich sind, wurde verlängert. Genehmigungen nach Artikel 12b der Verordnung (EU) 833/2014 können nun bis zum 31. Dezember 2023 (in manchen Konstellationen bis zum 31. März 2024) erteilt werden. Neu aufgenommen wurde eine Genehmigungsmöglichkeit für die Erbringungen von anderweitig nach Artikel 5n Absatz 2 der Verordnung (EU) 833/2014 verbotenen Rechtsberatungsdienstleistungen, wenn diese rechtlich erforderlich sind für den Abschluss eines Verkaufs und/oder der Übertragung von Anteilen an einem EU-Unternehmen. Hierunter dürften insbesondere Fragen der notariellen Mitwirkung an Unternehmensverkäufen fallen, bei denen in Russland niedergelassene Unternehmen als Partei beteiligt sind.
• Die Schweiz wurde auf die Liste der Partnerländer (Anhang VIII der Verordnung (EU) 833/2014) aufgenommen; Schweizer Gesellschaften und die diplomatischen Vertretungen der Schweiz profitieren damit nun auch von den Genehmigungsmöglichkeiten in Artikel 2 Absatz 4, Artikel 2a Absatz 4, Artikel 2d Absatz 4, Artikel 3h Absatz 3 und Artikel 3k Absatz 4 der Verordnung (EU) 833/2014.

US- und UK-Sanktionen

Die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich haben zuletzt im Mai 2023, unmittelbar vor dem G7-Gipfel, neue Sanktionen gegen Russland vorgelegt. Diese umfassen unter anderem die Erweiterung der güterbezogenen Exportbeschränkungen sowie die Aufnahme von weiteren Einrichtungen und Einzelpersonen aus Russland und Drittländern auf die „schwarze Liste“. Die UK-Sanktionen hatten insbesondere ein Verbot russischer Diamanten und der Einfuhr von Metallen wie Kupfer, Aluminium und Nickel aus Russland zum Gegenstand.

Ausblick

Mit dem elften Sanktionspaket hat sich die EU erstmals dazu entschieden, ihre Sanktionen faktisch auch auf Nicht-EU-Unternehmen auszudehnen, um Umgehungen durch Drittstaaten zu verhindern. Damit nähern sich die EU-Sanktionen dem – aus europäischer Sicht häufig kritisierten – extraterritorialen Ansatz der Secondary Sanctions der USA an. Die Praxistauglichkeit dieses neuen Mittels muss erst noch unter Beweis gestellt werden.

Ein Ende der Sanktionen ist weiterhin nicht abzusehen. Die EU und seine westlichen Partner sind vielmehr entschlossen, den „kollektiven Druck“ auf Russland aufrechtzuerhalten und sogar weiter zu verschärfen. Doch auch Russland reagiert seinerseits mit immer weiteren Einreisesperren für Europäer, aber auch für Australier. Insgesamt gilt es weiterhin, bei sämtlichen Transaktionen und anderen Unternehmungen mit Auslandsberührungen das komplexe und sich ständig wandelnde Sanktionsgeflecht im Auge zu behalten und auf Rechtsänderungen schnell zu reagieren.