Außenwirtschaftsrecht Update: Sanktionen der EU und der USA gegen Russland weiter verschärft – Russland ergreift „Gegenmaßnahmen“

Aufgrund der anhaltenden Angriffe Russlands auf die Ukraine haben die EU und die USA (ebenso wie zahlreiche weitere Länder) erneut scharfe Sanktionen gegen Russland beschlossen. Nachdem bereits am 24. Februar 2022 ein erstes und am 26. Februar 2022 ein zweites Sanktionspaket der EU in Kraft getreten sind (Beitrag vom 28. Februar 2022), hat die EU am 28. Februar 2022 ein drittes Sanktionspaket veröffentlicht, das weitere Beschränkungen für den Außenwirtschaftsverkehr mit Russland vorsieht. Am 2. März 2022 hat die EU zudem aufgrund der Beteiligung des belarussischen Militärs an den Angriffen auf die Ukraine auch die Sanktionen gegen Belarus erheblich verschärft. Ebenso haben die USA ihre Sanktionen gegen Russland und Belarus nochmal verschärft. Die russische Regierung hat am 28. Februar 2022 ihrerseits die ersten Gegensanktionen beschlossen.

Erweiterung der EU-Sanktionen gegen Russland

Am 28. Februar 2022 hat die EU die Verordnungen (EU) 269/2014 und 833/2014 nochmal ergänzt und verschärft: Die Sanktionslisten wurden um weitere Personen und Organisationen erweitert, die Finanzsanktionen gegen die Zentralbank der Russischen Föderation verschärft, Verbote für die Ausfuhr von Euronoten verhängt und Sanktionen gegen die russische Luftfahrtindustrie erlassen. Zudem hat die EU die Rundfunklizenzen bestimmter russischer Medien ausgesetzt und die Ausstrahlung und Verbreitung von Inhalten dieser Medien verboten. Im Hinblick auf die bereits zuvor verkündete Abkopplung bestimmter russischer Banken vom Nachrichtenübermittlungsdienst für den internationalen Zahlungsverkehr SWIFT steht nunmehr fest, welche Banken hiervon konkret betroffen sein werden:

• Die EU hat den Anwendungsbereich der personenbezogenen Sanktionen zunächst am 28. Februar 2022 (vgl. VO (EU) 2022/336) und dann nochmal am 2. März 2022 (vgl. VO (EU) 2022/353) erneut erweitert: Die Liste der von den Maßnahmen betroffenen Personen und erfasst nunmehr 718 Einzelpersonen und 56 Einrichtungen:
  • Für die auf dieser Grundlage gelisteten Personen besteht weiterhin ein Ein- und Durchreiseverbot für das Gebiet der Europäischen Union. Zudem werden sämtliche Gelder und wirtschaftliche Ressourcen der betroffenen Personen eingefroren.
  • Für die gelisteten Personen und Einrichtungen gilt zudem das Bereitstellungsverbot, dass es deutschen / europäischen Unternehmen verbietet, gelisteten Personen unmittelbar oder mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Eine mittelbare Bereitstellung in diesem Sinne wird grundsätzlich vermutet, wenn Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen nicht-gelisteten Personen zur Verfügung gestellt werden, die ihrerseits im Eigentum (> 50%) oder unter der Kontrolle (zu den maßgeblichen Kriterien vgl. Ratsdokument 5664/18, Rz. 55b.) einer gelisteten Person stehen. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn im Einzelfall unter Berücksichtigung der relevanten Umstände (einschließlich der Möglichkeiten der praktischen Verwendung der bereitgestellten Ressourcen für die gelistete Person) festgestellt werden kann, dass die betreffenden Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen tatsächlich nicht von der gelisteten Person/Organisation verwendet werden oder ihr zugutekommen. In Anlehnung an die Sanktionsleitlinien der EU (Ratsdokument 5664/18, Rz. 55d.) ist dabei davon auszugehen, dass allein die Tatsache, dass eine Ressource von einer nicht gelisteten Person/Organisation verwendet wird, um Gewinne zu erzielen, die dann teilweise an einen gelisteten Teilhaber (Minderheits- oder auch Mehrheitsgesellschafter) ausgeschüttet werden können, noch keinen Verstoß gegen das mittelbare Bereitstellungsverbot begründet. Dies entspricht der bisherigen Praxis zumindest der deutschen Behörden. Hier sollte jedoch die weitere Entwicklung sorgfältig beobachtet werden.
• Auch der Umfang der bereits implementierten Finanzsanktionen wurde nochmal erweitert:
  • Das bereits bestehende Handelsverbot für durch die russische Zentralbank begebene Wertpapiere und Geldmarktinstrumente wird nun ergänzt durch das Verbot jeglicher Transaktionen im Zusammenhang mit der Verwaltung von Reserven sowie Vermögenswerten der russischen Zentralbank. Eine Ausnahmegenehmigung für solche Transaktionen kann lediglich zur Gewährleistung der Finanzstabilität der Union oder eines Mitgliedstaats gewährt werden.
  • Verboten sind nunmehr jegliche Investitionen in Projekte, die aus dem russischen Staatsfonds RDIF kofinanziert werden.
  • Ebenfalls einem umfassenden Verbot unterliegen nun der Verkauf, die Lieferung, die Verbringung und die Ausfuhr von auf Euro lautenden Banknoten an Russland oder an natürliche oder juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen in Russland, mit Ausnahmen lediglich für Fälle persönlichen Gebrauchs oder Missionen unter diplomatischer Immunität.
  • Am 1. März 2022 hat die EU den bereits zuvor beschlossenen und angekündigten Ausschluss einiger russischer Banken vom Nachrichtenübermittlungsdienst SWIFT veröffentlicht (vgl. neuer Art. 5h Verordnung 833/2014, geändert durch Art. 1 Abs. 3 Verordnung 2022/345): Dieser gilt ab dem 12. März 2022 für die in Anhang XIV der Verordnung 833/2014 gelisteten Banken (derzeit: Bank Otkritie Novikombank, Promsvyazbank, Bank Rossiya Sovcombank, VNESHECONOMBANK (VEB), VTB BANK) sowie für in Russland niedergelassene juristische Personen die zu mehr als 50 % unmittelbar oder mittelbar von einer der in Anhang XIV aufgeführten Finanzinstitutionen gehalten werden.

Erweiterung der EU-Sanktionen auch gegen Belarus

Am 2. März 2022 hat die EU als Reaktion auf die Beteiligung des belarussischen Militärs an den Angriffen auf die Ukraine auch die Wirtschaftssanktionen gegen Belarus durch Änderung/Ergänzung der Verordnung (EG) 765/2006 nochmals deutlich verschärft (vgl. Verordnung (EU) 2022/355):

• Die personenbezogenen Sanktionen gegen die in Anhang I der Verordnung (EG) 765/2006 aufgeführten derzeit insgesamt 183 natürliche Personen und 26 Einrichtungen gelten ebenso wir die bereits bestehenden Finanzsanktionen grundsätzlich unverändert fort. Im Zusammenhang mit dem Verbot der Vergabe bestimmter Darlehen und Kredite sowie des Bereitstellens bestimmter Versicherungen und Rückversicherungen an bestimmte Personen/Organisationen, ist jedoch das Altvertragsprivileg für vor dem 25. Juni 2021 geschlossene Verträge aufgehoben.

• Zudem hat die EU beschlossen, gegen Belarus weitere Handelsbeschränkungen für bestimmte Güter zu erlassen. Diese güterbezogenen Sanktionen betreffen insbesondere die folgenden Bereiche:
  • Das Exportverbot für in Anhang I der Dual Use-Verordnung gelistete Dual Use-Güter wurde insoweit verschärft, als nunmehr der unmittelbare oder mittelbare Verkauf, die Ausfuhr, Verbringung und Lieferung insgesamt verboten sind. Anders als bisher kommt es damit also nicht mehr auf die konkrete (militärische oder zivile) Verwendung der Güter in Belarus an. Ausnahmen gelten lediglich für bestimmte humanitäre Verwendungszwecke. Zudem können Unternehmen für die Ausfuhr von Dual Use-Gütern bis zum 30. April 2022 beim BAFA eine Ausnahmegenehmigung beantragen, wenn die Güter für nichtmilitärische Zwecke und nichtmilitärische Endnutzer bestimmt sind und die Lieferung der Erfüllung von vor dem 3. März 2022 geschlossenen Altverträgen dient.
  • Neu eingeführt hat die EU ein Exportverbot für Güter und Technologien (mit oder ohne Ursprung in der Union), die zur militärischen und technologischen Stärkung von Belarus oder zur Entwicklung seines Verteidigungs- und Sicherheitssektors beitragen können. Betroffene Güter sind im neuen Anhang Va der Verordnung (EG) 765/2006 gelistet. Erfasst sind die folgenden Kategorien: Allgemeine Elektronik; Rechner; Telekommunikation; Sensorik und Laser; Navigation und Luftfahrtelektronik; Meeres- und Schiffstechnik; Luftfahrt; Raumfahrt und Antriebe. Auch hier gelten Ausnahmen für bestimmte humanitäre Zwecke. Wie bei den Dual Use-Gütern können Unternehmen zudem unter den oben genannten Voraussetzungen Ausnahmegenehmigungen für die Erfüllung von Altverträgen beantragen.
  • Vorgesehen ist nun zudem ein Exportverbot auch für eine Vielzahl von Maschinen für unterschiedlichste Wirtschaftsbereiche (bspw. die Verpackungs- und Textilindustrie), die im neuen Anhang XIV der Verordnung (EG) 765/2006 gelistet sind. Auch insoweit gelten Ausnahmen für bestimmte humanitäre Zwecke. Das Verbot gilt bis zum 4. Juni 2022 („wind down period“) zudem nicht für die Erfüllung von Altverträgen, die vor dem 2. März 2022 geschlossen wurden.
  • Unverändert bestehen zudem Exportverbote für Ausrüstung, Technologie und Software für die Überwachung von Kommunikationsdiensten fort.
  • Hinsichtlich des bereits bestehenden Exportverbots für Güter, die zur Erzeugung oder Verarbeitung von Tabakerzeugnissen verwendet werden, ist das Altvertragsprivileg für vor dem 25. Juni 2021 geschlossene Verträge aufgehoben.
  • Erweitert hat die EU schließlich auch die Einfuhrverbote für bestimmte Waren, die ihren Ursprung in Belarus haben oder aus Belarus ausgeführt worden sind. Ergänzt werden die Einfuhrverbote durch das Verbot der Bereitstellung von Finanzmitteln oder Finanzhilfen sowie Versicherungen und Rückversicherungen im Zusammenhang mit der Einfuhr der betroffenen Produkte. Beschränkungen gelten somit nunmehr für
    • Mineralerzeugnissen (Erdölerzeugnisse und gasförmige Kohlenwasserstoffe),
    • Kaliumchloridprodukte,
    • Holzerzeugnisse,
    • Zementerzeugnisse,
    • Eisen- und Stahlerzeugnisse,
    • Kautschukerzeugnisse.
      Für die Einfuhr von Holzerzeugnissen, Zementerzeugnissen, Eisen- und Stahlerzeugnissen sowie Kautschukerzeugnissen gilt jeweils eine Ausnahme für die Erfüllung – bis 4. Juni 2022 – von Altverträgen, die vor dem 2. März 2022 geschlossen wurden („wind down period“).

Bemerkenswert ist, dass auch die Schweiz sich am 3. März 2022 dem ersten und zweiten Sanktionspaket der EU hat (zu diesen s. Beitrag vom 28. Februar 2022) angeschlossen hat.

Auch die mit dem hier dargestellten dritten Sanktionspaket erfolgten Erweiterungen und Verschärfungen der personenbezogenen Sanktionen und der Finanzsanktionen gegen Russland hat die Schweiz übernommen – nicht jedoch die Maßnahmen gegenüber Belarus.

Erweiterung der US-Sanktionen

Auch die USA haben ihre Wirtschaftssanktionen gegen Russland nochmals verschärft und – in Reaktion auf die Beteiligung des belarussischen Militärs an den Angriffen – auch die Sanktionen gegen Belarus erweitert:

• Am 3. März 2022 haben die USA personenbezogene Sanktionen gegen zahlreiche weitere Personen verhängt, indem sie die SDN-Liste entsprechend erweitert haben. Dies betrifft insbesondere russische Oligarchen und deren Familienangehörige.
  • US-Konten der gelisteten Personen werden gesperrt und Vermögenswerte eingefroren. Für US-Personen gilt ein komplettes Transaktionsverbot (Güter-und Geldtransfer) mit den SDN-Gelisteten; als „US-Person“ gelten u.a. US-Staatsbürger und US-Unternehmen, Green Card Holder sowie alle Personen während ihres Aufenthaltes in den USA.
  • Nicht-US-Personen (europäische Unternehmen) drohen ihrerseits Sanktionen durch die US-Behörden, wenn sie „wesentliche“ Geschäfte mit SDN-Gelisteten wissentlich unterstützen („knowingly facilitate a significant transaction“). „Unwesentliche“ Transaktionen bleiben daher formal nicht betroffen. Wann eine Transaktion als „wesentlich“ zu werten ist, bleibt allerdings unklar. Anders als noch bei dem Iran-Embargo der USA dürften hieraus nach jetziger Einschätzung keine gravierenden Konsequenzen für EU-Unternehmen entstehen, da entsprechende Beschränkungen auch nach dem insoweit unmittelbar geltenden Sanktionsrecht bestehen. Auch ein Verstoß gegen das Boykottverbot (§ 7 AWV) droht insoweit nicht.
  • Den vorgenannten sanktionsrechtlichen Folgen unterliegen die SDN-gelisteten natürlichen und juristischen Personen unmittelbar, grundsätzlich aber mittelbar auch all jene Unternehmen, die zu 50 % oder mehr im Eigentum von SDN-Gelisteten stehen, auch wenn diese Unternehmen nicht ausdrücklich benannt wurden (bei mehreren gelisteten Eigentümern werden die Anteile zusammengerechnet; nicht relevant – anders als nach EU-Sanktionsrecht – ist Kontrolle ohne Eigentümerschaft).
• Bereits am 2. März 2022 hatte die US-Regierung die für den Geschäftsverkehr mit Russland geltenden güterbezogenen Restriktionen um Beschränkungen für Ausrüstung für die Öl- und Gasraffinerie ergänzt.
• Der Anwendungsbereich der güterbezogenen Beschränkungen wurde zudem auf den Geschäftsverkehr mit Belarus erweitert.

Erlass russischer „Gegenmaßnahmen“

Die russische Regierung hat am 28. Februar 2022 nun ihrerseits erste Gegensanktionen („counter-sanctions measures“) beschlossen:

• Russische Exporteure sind danach verpflichtet, ab dem 28. Februar 2022 80% ihrer Deviseneinnahmen zu verkaufen. Diese Verpflichtung gilt für Erlöse, die ab dem 1. Januar 2022 Konten von Gebietsansässigen gutgeschrieben wurden, welche an einer ausländischen Wirtschaftstätigkeit teilnehmen. Betroffen sind vor allem Exporteure von Waren, Dienstleistungen und Ergebnissen geistiger Tätigkeit.

• In Russland ansässigen Personen ist es zudem ab dem 1. März 2022 untersagt, ausländische Kredite in Fremdwährung zu gewähren und Fremdwährungen auf Bankkonten außerhalb des Landes gutzuschreiben sowie Überweisungen ohne Eröffnung eines Bankkontos mit elektronischen Zahlungsmitteln ausländischer Zahlungsdienstleister durchzuführen.

• Kapitalverkehrskontrollen sollen schließlich den Devisenabfluss aus Russland verhindern: Die Ausfuhr von Bargeld und Finanzinstrumenten in ausländischer Währung im Wert von über 10.000 US-Dollar aus Russland ist seit dem 1. März 2022 verboten.

• Seit dem 2. März 2022 ist es in Russland ansässigen Personen zudem u.a. untersagt, ausländischen Personen mit Verbindung zu „unfreundlichen Staaten“ (u.a. EU-Mitgliedstaaten) Kredite oder Darlehen (in Rubel) zu gewähren sowie Wertpapiere oder Immobilien zu verkaufen. Die Verbote erfassen sowohl Staatsangehörige der „unfreundlichen Staaten“ als auch Unternehmen, die ihren registrierten Sitz oder ihr „Hauptgeschäft („place of primary business or place of primary profit extraction from activity in Unfriendly States“) in „unfreundlichen Staaten“ haben.

Die russische Regierung hat weitere Maßnahmen angekündigt, um den Rückzug ausländischer Investoren aus Russland zu verhindern.

Fazit und Handlungsempfehlungen

Die erneuten Verschärfungen der EU-Sanktionen werden das Russland-Geschäft deutscher/europäischer Unternehmen nochmals deutlich erschweren. Neben den gebündelten Finanzsanktionen der westlichen Staatengemeinschaft bringen individuelle Unternehmensentscheidungen eine zusätzliche – und in dieser Form einzigartige – Dynamik in den Markt: Viele russische Werke ausländischer Konzerne z. B. in der Autoindustrie von Mercedes und VW stehen inzwischen vor der Schließung. Beteiligungen und Tochterfirmen in Russland werden abgestoßen, wie etwa von dem britisch-niederländischen Öl-Konzern BP oder von Exxon aus den USA. Von Apple bis SAP und Volvo reicht der Massenexodus westlicher Unternehmen. Diese Abkoppelung vom russischen Markt hat ihren Ursprung sicher auch in dem Aussetzen von SWIFT für einige russische Geschäftsbanken sowie den bereits genannten Devisenbeschränkungen der russischen Regierung. 

Unternehmen ist weiterhin zu raten, ihre internen Compliance-Strukturen zu überprüfen und jegliches Geschäft mit Russland einer strengen Prüfung zu unterziehen. Dies gilt insbesondere auch für die Überprüfung, ob an dem Geschäft beteiligte Personen auf Sanktionslisten der EU oder USA gelistet sind. Hier stehen Unternehmen momentan vielfach vor der Herausforderung, überhaupt verlässliche Informationen über aktuelle Eigentums- und Beteiligungsverhältnisse ihrer Geschäftspartner zu erhalten, da gerade russische Quellen häufig nicht verfügbar sind oder ihr Aussagegehalt unsicher ist. Wir empfehlen, in diesem Fall jedenfalls zu dokumentieren, welche Anstrengungen zur Geschäftspartnerprüfung unternommen wurden und dass weitere Aufklärungsmöglichkeiten nicht zur Verfügung standen. Ob das Geschäft dennoch getätigt werden soll, hängt dann von einer Risikoanalyse im konkreten Einzelfall (unter Berücksichtigung der vorhandenen Informationen und der Art des Geschäfts) ab.

Auch die weiteren Verschärfungen der güterbezogenen Beschränkungen sind stetig im Blick zu behalten und sorgfältig zu prüfen. Insbesondere die Ausfuhrbeschränkungen für bestimmte Maschinen nach Belarus gelten grundsätzlich branchenunabhängig und sind daher geeignet, zahlreiche deutsche/europäische Unternehmen zu treffen.