Außenwirtschaftsrecht Update: Neues EU-Maßnahmenpaket zur „Aufrechterhaltung und Anpassung“ der Russland-Sanktionen verabschiedet

Als Reaktion auf die weiter fortdauernden militärischen Angriffe Russlands auf die Ukraine hat die EU die Wirtschaftssanktionen gegen Russland am 21. Juli 2022 erneut verschärft. Das von der EU als „Paket zur Aufrechterhaltung und Anpassung“ bezeichnete Maßnahmenpaket folgt auf die Sanktionspakete vom 24. und 26. Februar 2022 (Beitrag vom 28. Februar 2022), vom 28. Februar / 2. März 2022 (Beitrag vom 7. März 2022), vom 16. März 2022 (Beitrag vom 18. März), vom 9. April 2022 (Beitrag vom 12. April 2022) sowie zuletzt vom 3./4. Juni 2022 (Beitrag vom 9. Juni 2022). Ziel des aktuellen Maßnahmenpakets ist die Optimierung und Intensivierung der bestehenden Maßnahmen. Kernstück der neuen Sanktionen bildet das Verbot, russisches Gold, das nach Energie wichtigste Exportgut Russlands, zu kaufen, in die EU einzuführen oder zu verbringen. Auf diesen Schritt hatten sich die G7-Staaten beim Gipfeltreffen, welches vom 26. bis 28. Juni 2022 in Elmau stattfand, bereits verständigt. Ferner hat die EU Korrekturen im Bereich der güter- und finanzbezogenen Sanktionen beschlossen, darunter die Erweiterung der Güterliste nach Anhang VII der Verordnung (EU) 833/2014. Weitere Listungen von Personen, Organisationen und Einrichtungen, darunter das russische Finanzinstitut Sberbank, sind hinzugekommen. Zur Effektivierung der zuvor (siehe hierzu unseren Newsletter vom 9. Juni 2022) eingeführten Regelungen zur Einfrierung von Vermögenswerten hat die EU darüber hinaus den mit Sanktionen belegten Personen eine Pflicht zur Offenlegung und Meldung ihrer Vermögenswerte in der EU auferlegt. Neben Verschärfungen enthält das Paket aber auch Lockerungen bestehender Sanktionen, die darauf abzielen, negative Auswirkungen auf die globale Nahrungsmittel- und Energiesicherheit zu reduzieren. So wurden etwa Verbotsausnahmen für Ausfuhren zu medizinischen Zwecken sowie in den Bereichen Erdöl und Lebensmittel aufgenommen. Ferner wurden einige bestehende Sanktionen präzisiert.

EU-Sanktionen

In ihrem Maßnahmenpaket (Verordnung (EU) 2022/1269 und Verordnung (EU) 2022/1273 sowie Durchführungsverordnung (EU) 2022/1274 und Durchführungsverordnung (EU) 2022/1270) nimmt die EU weitere Verschärfungen und Anpassungen insb. der Russland-Embargoverordnungen vor. Dies betrifft insbesondere die personenbezogenen Sanktionen in der Verordnung (EU) 269/2014 und die finanz- und handelsbezogenen Sanktionen in der Verordnung (EU) 833/2014.

• Die EU hat die personenbezogenen Sanktionen im Vergleich zum Stand vom 4. Juni 2022 auf weitere 54 Personen und zehn Organisationen ausgedehnt, sodass derzeit 1229 Personen und 110 Organisationen betroffen sind. Durch die Verordnung (EU) Nr. 269/2014 werden Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die im Eigentum oder Besitz der in Anhang I aufgeführten Personen sind, eingefroren. Ferner dürfen diesen Personen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen. Für natürliche Personen gilt zusätzlich ein Reiseverbot in und durch die EU-Gebiete (siehe dazu bereits unsere Newsletter vom 7. März 2022, vom 12. April 2022 und vom 9. Juni 2022).
  • Erstmals wurden in die Liste im Anhang I der Verordnung (EU) 269/2014 („Namensliste“) auch sechs Personen syrischer Staatsangehörigkeit und eine Einrichtung aufgenommen, die sich an der Rekrutierung syrischer Söldner für den Kampf in der Ukraine an der Seite der russischen Truppen beteiligen. Aus Sicht der EU unterstützt das syrische Regime den Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine auch militärisch. Ferner wurden weitere russische Politiker aufgeführt, darunter der Bürgermeister von Moskau, sowie Unternehmer, Soldaten und – um Umgehungen zu vermeiden – Verwandte bereits gelisteter Personen. Doch auch der nationalistische Motorradclub Nightwolves sowie seine Mitglieder, ein russischer Schauspieler und Propagandisten des russischen Regimes wurden auf die Liste gesetzt.
  • Zudem hat die EU nunmehr – nachdem man diesen Schritt im Rahmen der Listung weiterer großer Finanzinstitute im letzten Sanktionspakets bereits erwartet hatte – auch die Sberbank in die „Namensliste“ aufgenommen. Die Sberbank ist die größte Bank Russlands; auf sie entfällt etwa ein Viertel des aggregierten russischen Bankvermögens und ein Drittel des Bankkapitals. Durch sie erwirtschaftet die russische Regierung, die die Mehrheit der Anteile an der Sberbank hält, hohe Einnahmen. Zwar wurde die Sberbank bereits im Rahmen des dritten Sanktionspakets (siehe hierzu unseren Beitrag vom 7. März 2022) von der Teilnahme am internationalen Zahlungssystem SWIFT ausgeschlossen. Die nun erfolgte Listung kommt aber einem nahezu vollständigen Transaktionsverbot gleich, da sie mit dem Einfrieren von Geldern und anderen Vermögenswerten einhergeht. Eine wichtige Ausnahme hiervon führt die EU aber mit dem neuen Maßnahmenpaket ein: Das Verbot soll nicht für Zahlungen in Bezug auf landwirtschaftliche Erzeugnisse gelten. Solche Zahlungen dürfen demnach auch die gelisteten Banken abwickeln.
• Neben der Erweiterung der „Namensliste“ wurden die personenbezogenen Sanktionen der Verordnung (EU) 269/2014 insofern ausgeweitet, als die von Sanktionen Betroffenen künftig melden müssen, welche Vermögenswerte sie in der EU haben. Dadurch will die EU eine einheitliche und wirksame Durchführung der Verordnung durch die Mitgliedsstaaten ermöglichen und die Umgehung des Einfrierens von Vermögenswerten verhindern:
  • Die Offenlegungs- und Meldepflicht, eingefügt in Art. 9 Abs. 2 Verordnung (EU) 269/2014 n.F., besteht für die gelisteten Personen, Einrichtungen oder Organisationen ab dem 1. September 2022 oder innerhalb von sechs Wochen nach dem Datum der Aufnahme in die Liste – je nachdem, welcher Zeitpunkt der spätere ist –, und zwar gegenüber der zuständigen Behörde desjenigen Mitgliedstaats, in dem sich diese Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen befinden.
  • Ein Verstoß gegen die Offenlegungs- und Meldepflicht wird als Umgehung der Einfrierung von Vermögenswerten gewertet und kann damit nach dem jeweils anzuwendenden nationalen Recht bußgeld- oder sogar strafbewehrt sein.

Im Bereich der finanz- und handelsbezogenen Sanktionen hat die EU ebenfalls einige Ausweitungen und Verschärfungen beschlossen:

• Besondere mediale Aufmerksamkeit haben die Beschränkungen im Hinblick auf Gold mit Ursprung aus Russland erfahren („Goldembargo“). Diese umfassen das Verbot, solches Gold unmittelbar oder mittelbar zu kaufen, einzuführen oder zu verbringen, sowie weitere Hilfeleistungen oder Vermittlungsdienste im Hinblick darauf zu erbringen. Dieser Schritt entspricht den Verständigungen der G7-Staaten und wird von der EU damit begründet, dass Gold das nach Energieträgern wichtigste Exportgut Russlands sei und daher ein entsprechendes Verbot zu einer Reduzierung der Einnahmen Russlands beitragen könne. Jedenfalls liege darin aber ein starkes Signal, dass der Druck auf Russland aufrechterhalten werde, solange es seine Aggression gegen die Ukraine fortsetzt.
  • Das „Goldembargo“, normiert in Art. 3o Verordnung (EU) 883/2014, bezieht sich auf Gold mit Ursprung aus Russland, das nach dem 22. Juli 2022 aus Russland in die Union oder in ein Drittland ausgeführt wurde. Neben unverarbeitetem Gold sind aber auch Golderzeugnisse erfasst, wenn sie in einem Drittland unter Verwendung von sanktioniertem unverarbeiteten Gold verarbeitet wurden. Eine Ausnahme für Golderzeugnisse ist für natürliche Personen mit persönlichen Verwendungszwecken sowie für Botschaften oder internationale Organisationen vorgesehen.
  • Weitreichende Konsequenzen dürften diese Beschränkungen allerdings in der Praxis nicht haben: Zum einen gehen nur rund fünf Prozent der russischen Goldexporte in die EU – allerdings haben sowohl die USA als auch UK, und damit bedeutsamere Abnehmer, bereits eigene Embargomaßnahmen bezüglich russischen Golds getroffen. Noch überschaubarer als für die EU dürften die Auswirkungen speziell für Deutschland sein: Nach Angaben des Zentralverbands der Deutschen Goldschmiede, Silberschmiede und Juweliere beziehe Deutschland sein Gold überwiegend nicht direkt aus Russland, sondern aus sogenannten Scheideanstalten, in denen Gold recycelt werde. Darüber hinaus ändert sich im Vergleich zur Lage vor den nun beschlossenen Maßnahmen nicht mehr viel, zumal durch die bereits bestehenden Sanktionen die sechs größten russischen Hersteller schon seit März de facto vom europäischen und vom amerikanischen Markt ausgeschlossen waren.
  • Die Effektivität dieser neuen Maßnahmen könnte darüber hinaus auch wegen der praktisch schwierigen Herkunftsbestimmung eher gering ausfallen; ein Umgehungspotential besteht durchaus.
• Weiterhin sieht das Maßnahmenpaket eine Ausdehnung der Ausfuhrkontrollen im Bereich der Dual-Use-Güter und der Hochtechnologie vor. Die entsprechende Liste in Anhang VII der Verordnung (EU) 833/2014 wird um 50 Einträge erweitert. Enthalten ist danach z.B. Schutzausrüstung für Sicherheitskräfte und Ausrüstung, die für das „Fracking“ von Erdgas und die Anreicherung von Uran benötigt wird; ferner werden spezielle Chemikalien und Werkzeugmaschinen, etwa zum Herstellen von Waffen oder Bohrern, sowie weitere Güter aus dem High-Tech-Bereich aufgenommen.

Neben diesen Verschärfungen finden sich im neuen Maßnahmenpaket aber auch Nachjustierungen in Bezug auf bereits bestehende Sanktionsregelungen, zum einen in der Form der Ausweitung bestehender Ausnahmeregelungen zu Export- und Geschäftsverboten („Verbotsausnahmen“), zum anderen in Form der Korrektur des zuvor nicht optimal gefassten Anwendungsbereichs oder zur Klarstellung:

• Die bereits bestehende Ausnahmeregelung zu dem Verbot, mit bestimmten staatseigenen Organisationen Transaktionen zu tätigen („Transaktionsverbot“), wurde auf Transaktionen im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und der Lieferung von Öl in Drittländer ausgeweitet. Die EU will alle Maßnahmen vermeiden, die zu Ernährungsunsicherheit in der Welt führen könnten. EU Maßnahmen sollen nicht den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln oder pharmazeutischen und medizinischen Erzeugnissen zwischen Drittländern und Russland betreffen.
  • Nach Art. 3k Abs. 5 Verordnung (EU) 833/2014 n.F. können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nunmehr Genehmigungen für eigentlich dem Ausfuhrverbot nach Art. 3k Abs. 1 Verordnung (EU) 833/2014 unterliegenden Gütern und Technologien nach Anhang XXIII erteilen, wenn sie festgestellt haben, dass diese für medizinische, pharmazeutische oder humanitäre Zwecke erforderlich sind. Diese Korrektur war notwendig, weil die in Anhang XXIII befindliche Liste der Güter, die insbesondere zur Stärkung der industriellen Kapazitäten Russlands beitragen können, sehr weitreichend und umfangreich ist (siehe hierzu bereits unseren letzten Newsletter vom 9. Juni 2022).
  • Ähnliche Verbotsausnahmen sieht der geänderte Art. 5aa Abs. 3 Verordnung (EU) 833/2014 für den Erdöl- und Lebensmittelbereich vor. Dieser enthält nun eine Ausnahme vom ansonsten vollständigen Transaktionsverbot mit den in Anhang XXI gelisteten russischen Unternehmen für Transaktionen in Bezug auf Erdöl und raffinierte Erdölerzeugnisse, sowie in Bezug auf landwirtschaftliche Erzeugnisse und Lebensmittel.
• Das in Art. 3ea Absatz 1 Verordnung (EU) 883/2014 im Rahmen des fünften Sanktionspakets (siehe hierzu unseren Beitrag vom 12. April 2022) eingefügte Verbot, unter russischer Flagge registrierten Schiffen Zugang zu Häfen im EU-Gebiet zu gewähren, wird auf Schleusen erweitert, um eine effektive Umsetzung der Sanktion zu gewährleisten und Umgehungen, z.B. durch das Umladen von Fracht kurz vor dem Hafen, zu verhindern. Dieser Vorgang soll bereits in Norddeutschland beobachtet worden sein.
• Eine weitere Präzisierung hat die EU hinsichtlich des Verbots des Art. 5k Verordnung (EU) 833/2014 betreffend die Vergabe öffentlicher Aufträge getroffen. Ferner wurde die Regelung des Art. 3c Abs. 9 Verordnung (EU) 833/2014 klargestellt, um die Arbeit der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation zur Festlegung technischer Industrienormen nicht aufzuhalten; auch hat die EU nun weitere Regelungen angepasst, um den Zugang zur Justiz zu gewährleisten.

US-Sanktionen

• Ähnlich wie die EU im hiesigen Maßnahmenpaket hatte das US-Finanzministerium bereits am 14. Juni 2022 Transaktionen mit russischen Banken im Energiebereich bis zum 5. Dezember 2022 von den Sanktionen ausgenommen. Entsprechend sind nunmehr Abwicklungen betreffend LNG, Erdölprodukte und Erdgas, Kohle, Holz und Uran sowie Kernenergie, sowie auch Geschäfte um Wärmeenergie und im Bereich der erneuerbaren Energien wieder gestattet.
• Am 27. Juni 2022 haben die G7-Staaten in einer gemeinsamen Erklärung zur Unterstützung der Ukraine ihre Absicht zum Ausdruck gebracht, durch abgestimmte Sanktionen den internationalen wirtschaftlichen und politischen Druck auf Russland und seine „Helfershelfer“ in Belarus aufrechtzuerhalten und zu intensivieren. Das gemeinsame Ziel sei es, Russland von der Teilnahme am Weltmarkt auszuschließen und Russlands Einnahmen zu verringern, sowie Russlands Zugang zu industriellen Vorprodukten und Dienstleistungen, die für den Rüstungs- und Technologiesektor von Bedeutung sind, einzuschränken. Entsprechend dieser Absichtserklärung haben die USA ebenfalls den Import von Gold russischen Ursprungs verboten und darüber hinaus weitere 70 russische Unternehmen und 29 Personen, v.a. aus dem militärisch-industriellen Bereich mit Sanktionen belegt. Diese personenbezogenen Sanktionen treffen v.a. den Luftfahrtsektor, darunter die wichtigen russischen Unternehmen UAC, Tupolev und Irkut.
• Am 7. Juli 2022 sind weitere US-Sanktionen in Kraft getreten, dieses Mal in Bezug auf den russischen Beratungssektor. Den Neuregelungen zufolge ist es US-Unternehmen und Einzelpersonen nunmehr untersagt, Buchhaltungs-, Treuhand- und Beratungsdienste in Russland anzubieten, die im Zusammenhang mit Unternehmensgründungen oder deren Management stehen. Bezüglich dieser Sanktionen haben wir bereits in unserem Newsletter vom 9. Juni 2022 berichtet.

Fazit und Ausblick: Aufrechterhaltung und Anpassung, aber kein „vollwertiges Sanktionspaket“

Während die G7-Staaten sich in ihrer Absichtserklärung dem gemeinsamen Ziel der Optimierung und Intensivierung der bestehenden Sanktionen verschrieben haben, besteht derlei Einigkeit im Hinblick auf das konkrete Ausmaß der Sanktionen nicht zwischen allen Staaten, deren Sanktionen sich Russland derzeit ausgesetzt sieht: Nicht alle Mitgliedstaaten stehen in Bezug auf die Sanktionspolitik der EU auf einer Linie. Da EU-Sanktionen nur einstimmig von den Mitgliedstaaten beschlossen werden können, stellt dies auch in Zukunft ein Problem dar.  

Doch nicht nur von Seiten der Mitgliedstaaten ist häufiger Kritik zu vernehmen, wonach die Sanktionen Russland weniger stark träfen als sie selbst. Derartige Kritik hat insbesondere die Afrikanische Union geäußert und die EU damit für die aktuelle Lebensmittelknappheit verantwortlich gemacht. Entsprechend wichtig war der EU bei Erlass des Pakets zur „Aufrechterhaltung und Anpassung“ daher der Hinweis darauf, dass die Maßnahmen in keiner Weise auf den Handel zwischen Drittstaaten und Russland mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln zielten. Daher rühren auch die beschriebenen Verbotsausnahmen, die darauf abzielen, die weltweite Lebensmittelsicherheit und medizinische Versorgung nicht zu beeinträchtigen. Ferner wurde erneut klargestellt, dass die EU-Sanktionen keine Bindung für Drittstaaten entfalten.

Das Ausmaß der neu erlassenen Sanktionen bleibt hinter dem bislang üblichen Ausmaß der Sanktionspakete zurück – und wird dementsprechend von der EU offiziell auch nicht als ein solches bezeichnet. Dies ist angesichts der bereits bestehenden Fülle an Sanktionen nicht verwunderlich. Dennoch handelt es sich um wichtige Neuregelungen, deren Auswirkungen für die Praxis nicht zu unterschätzen sind. Zu begrüßen sind von der EU nunmehr vorgenommene Klarstellungen und „Korrekturen“ (etwa im Rahmen von Ausfuhrgenehmigungen nach Art. 3k Abs. 5 der Verordnung (EU) 833/2014). Hierin liegt eine Reaktion auf mögliche „handwerkliche Fehler“, die sich angesichts des seinerzeitigen Zeitdrucks in das Gesetzgebungsverfahren eingeschlichen haben. Dies sollte die EU fortsetzen und etwa auch im Rahmen des – sehr weit gefassten – Einfuhrverbots in Art. 3i der Verordnung (EU) 833/2014 Ausnahmemöglichkeiten zulassen (etwa, wenn infolge der Einfuhrverbote kritische Infrastrukturen/Industrien innerhalb der EU in Mitleidenschaft gezogen werden können – wie dies in der Praxis bereits jetzt erkennbar ist).

Auch wenn in der nächsten Zeit nicht mit dem Erlass weitreichender neuer Sanktionen zu rechnen sein sollte, ist davon auszugehen, dass die bestehenden Sanktionen noch längere Zeit in Kraft bleiben – erst am 26. Juli 2022 hat die EU die Verlängerung bis zum 31. Januar 2023 beschlossen – und auch weiter angepasst und optimiert werden. Es gilt daher weiterhin, sowohl die bestehenden EU- und US-Sanktionen, als auch die nicht minder weitreichenden russischen Gegensanktionen im Blick zu behalten.

Eine weitere spannende Entwicklung hat sich im Bereich des EU-Sanktionsstrafrechts ergeben: Am 7. Juli 2022 hat die EU beschlossen, das Sanktionsstrafrecht – welches aktuell der Gestaltung der Mitgliedstaaten unterliegt – EU-weit zu harmonisieren. Damit könnten demnächst EU-einheitliche Mindeststandards für die Definition und Verfolgbarkeit von Verstößen gegen EU-Sanktionen für die Mitgliedstaaten erlassen werden, die sodann von den Mitgliedstaaten ins nationale Recht umzusetzen wären.